云南省国资委罗昭斌主任解读
《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化国有企业改革的意见》
和《云南省人民政府关于完善国有资产管理体制的实施意见》等
"1+6"个国资国改革文件

发布日期:2016-08-10
      
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一、起草背景

近年来,云南省按照党中央、国务院的要求,不断深化国资国企改革,国资监管体系日益完善,国有企业竞争力明显提高,但国有企业发展仍然面临许多深层次的矛盾,一些影响制约企业发展的体制机制问题仍未根本解决。我省国资国企改革工作在适应和引领经济新常态方面存在以下六个方面的差距与不足:一是思想观念方面。对市场经济的理解和把握不够,资本价值创造意识不强,企业创造的利润与资产、收入规模不匹配。有的企业危机意识不强,“等、靠、要”思想严重。二是发展方式方面。仍习惯于铺摊子、上项目,依靠资源能源高消耗发展,搞低水平重复建设和价格竞争,差异化发展优势不明显。三是创新能力方面。多数企业自主创新能力不强,基于技术进步、产品升级、品牌溢价和商业模式变革的新优势尚未形成。四是经营策略方面。融资渠道单一,主要靠向银行借贷维持发展,多渠道资本化融资不足,资产负债率持续攀升,经营风险不断加大。五是管控能力方面。机构臃肿、机制僵化、效率低下等“大企业病”比较严重。资源配置能力不强,协同发展效果不佳。超计划、超预算、超工期投资问题突出。六是国资监管方面。国资监管中依然存在政企不分、政资不分,国有资产出资人监管边界不清,以及监管的科学性、针对性、有效性有待进一步提高等问题。在此背景下,为贯彻落实十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署,着力解决企业发展中存在的突出问题,李纪恒书记、陈豪省长、李江常务副省长和刘慧晏副省长、董华副省长先后多次就国资国企改革工作作出重要指示,亲自研究部署推进相关工作。2014年4月17日,省国资委代省委、省政府研究起草的《关于全面深化国有企业改革的意见》以云发〔2014〕10号文件正式下发执行,对我省全面深化国企改革作出了总体安排部署。2016年1月上旬,省国资委代省政府研究起草的《关于完善国有资产管理体制的实施意见》、《关于进一步优化国有经济布局结构的指导意见》、《关于推进国有企业完善现代企业制度的实施意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》、《关于云南省国有企业分类监管的实施意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》等6个深化国资国企改革配套文件也分别以省政府文件或省政府办公厅文件下发执行,对国资国企改革中的重点和关键工作进一步进行了细化安排和部署。这标志着云南省级层面国资国企改革顶层设计和“1+N”的文件体系基本完成。

二、主要过程

10号文件和六个配套文件从起草到完成都历时近两年,其间反复修改、数易其稿。围绕文件的研究制定主要在以下4个方面做了大量深入细致的工作:

(一)深入学习调研。一是认真调研梳理问题。十八届三中全会召开后,按照省政府主要领导的指示精神,省国资委组成7个调研组,分别由省国资委领导带队深入省属企业和相关州市开展专项调研,全面掌握情况,梳理有关问题,听取意见建议,使文件起草更具针对性。二是深入学习领会精神。认真学习领会党的十八届三中、四中和五中全会、习近平总书记系列重要讲话和李克强总理关于深化改革的系列指示精神,认真贯彻落实省委九届历次全会精神,明确方向,把握重点,全面贯彻,使文件起草始终保持正确方向。三是准确把握深化认识。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号,以下简称中发22号文件)及国家层面国企改革配套系列文件出台后,省国资委认真学习、深入领会、准确把握,不断深化认识、统一思想,确保中央的要求落到实处,使文件起草更具指导性和操作性。

(二)认真组织起草。为做好文件起草工作,省国资委组成专门起草小组,由时任省国资委主任的董华同志亲自担任组长,抽调业务骨干,集中精力起草相关文件。一是始终与中央保持一致。这一轮深化改革与以往改革不同之处在于更加强调顶层设计、规范运作和讲求实效,起草小组始终把与中央要求保持一致放在首位,根据中央的新精神、新观点、新要求,及时修改完善,确保与中央保持高度一致。二是始终结合云南实际。起草小组始终坚持问题导向,针对云南国有企业改革亟需解决的重大问题,因地制宜、对症下药,在全面落实中央精神的同时,紧密结合云南工作实际,突出云南特色。三是始终坚持探索创新。起草小组认真总结以往改革的经验和教训,充分借鉴上海、山东、深圳等省市区的经验和做法,大胆探索,积极实践,力争在重点领域和关键环节有所突破。

(三)充分征求意见。为使文件起草集思广益、凝聚共识、形成合力,起草小组先后多次征求省级各有关部门、各州市和各省属企业意见。10号文件研究起草征求意见情况:省国资委先后召开专家座谈会、省属企业负责人座谈会,邀请云南财经大学党委书记汪戎等专家和19户省属企业主要领导座谈交流听取意见,并书面征求了省委组织部,省发改委等12个省级部门以及16个州市国资委的意见,收集修改意见共81条。6个配套文件研究起草征求意见情况:2015年10月,书面征求了省委政研室、发改委、财政厅、法制办等12个相关职能部门以及州市国资委、省属企业的意见。2015年12月,在陈豪省长、李江常务副省长和董华副省长听取汇报并进一步修改完善后,再次征求了各州市国资监管机构、各省属企业、省发改委等16个部门的意见。各单位高度重视,认真研究,及时反馈意见。收集修改意见共84条。

(四)反复修改完善。为使文件更加完善,体现中央要求、体现云南特色,文件在以下三个层面不断修改完善。一是省国资委层面。按照十八届三中、四中、五中全会后,中央22号文件及配套文件的精神,以及省级部门和州市、企业反馈的意见,省国资委及时组织修改完善。二是省级领导层面。陈豪省长、李江常务副省长全面听取文件起草情况汇报,并对文件修改作出具体指示。刘慧晏副省长、董华副省长多次亲自召开专题会议对文稿逐字逐句进行修改。三是国务院改革办层面。按照要求,省国资委将6个配套文件(送审稿)及时上报国务院深化国有企业改革领导小组办公室请求审核指导把关,并根据反馈意见及时对文件进行了修改完善。

三、主要特点

(一)全面贯彻,突出重点。文件紧扣十八届三中、四中、五中全会及中央22号文件和国家层面国企改革配套系列文件的总体要求,始终突出发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度、调整优化国有经济布局结构、推进分类监管、完善国有资产管理体制等重要方面的改革,对每一个重点方面、重点环节都作了进一步的补充和细化,明确了具体措施,以点带面,整体推进。

(二)结合实际,体现特色。坚持问题导向,立足解决国企改革面临的主要矛盾和深层次问题,分别作出指导性和规范性的要求和规定。同时,结合云南实际和我省国资国企改革面临的新情况、新问题和新任务,力求通过进一步深化改革,建立与新形势相适应的国资国企体制机制,突出云南国资国企特点。

(三)积极探索,注重规范。在加强改革顶层设计和规划的同时,更加尊重企业的改革探索突破。一方面,对于当前全国范围内认识统一的问题,力求作出具体规定;对于尚存争议有待于进一步探索的问题,只作出方向性、原则性的规定。另一方面,既要顾及当前,又要考虑长远,对比较敏感复杂的改革先进行试点,取得经验形成规则再进行推广。

(四)统筹策划,有序推进。一方面,以贯彻落实中央22号文件以及省委10号文件为统领,把6个配套文件作为一个有机整体,体现改革的系统性、整体性和协同性。另一方面,分别各有侧重、相对独立,既有分类推进国企改革,又有完善现代企业制度;既有完善国资监管体制,又有发展混合所有制经济;既有强化监管,又有加强和改进党的领导,还有配套改革等。每个配套文件着重解决一个方面的改革需求。

四、基本内容

(一)《关于全面深化国有企业改革的意见》。文件明确提出全面深化国有企业改革要坚持基本经济制度、坚持市场化改革方向、坚持“三分开”要求、坚持依法规范公开透明、坚持统筹兼顾重点突破五项原则。通过开展大力发展混合所有制经济、调整优化国有经济布局结构、推进国有企业加快转型升级、推动国有企业完善现代企业制度、加快国际化经营步伐和完善国有资产管理体制等重点工作,进一步完善国有资产管理体制,推动国有企业完善现代企业制度,全面提高国有企业市场竞争力和国有经济的活力、控制力、影响力。到2020年在发展混合所有制经济、调整国有经济布局结构、推进现代企业制度建设、完善国资监管体制等重要领域、关键环节取得全面突破和重要进展,形成国资国企发展新格局。

(二)《关于完善国有资产管理体制的实施意见》。目的是为了解决我省国资监管中依然存在的政企不分、政资不分问题,以及国资监管中还存在的越位、缺位、错位现象。文件明确通过转变国有资产监管机构职能、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管等四个方面工作,建立更加符合社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制。

(三)《关于进一步优化国有经济布局结构的指导意见》。目的是为了解决我省国有经济布局结构不尽合理,整体竞争力不强的问题。文件坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为,旨在通过优化国有资本产业布局、调整国有经济企业布局、完善云南特色区域布局、促进国有资本合理流动,加快培育一批“两型三化”产业,构建配置合理、结构优化、发挥功能、体现优势的国有经济新格局,引领和带动全省经济社会发展。

(四)《关于推进国有企业完善现代企业制度的实施意见》。目的是为了解决我省国有企业有效法人治理结构还未真正形成、体制机制不活的问题。文件明确通过规范出资人与出资企业关系、推进公司制股份制改革、加强董事会建设、强化监事会监督职能、落实企业经理层职责、探索推进市场化选人用人机制、建立健全激励约束机制、大力提升企业管理水平、充分发挥党组织政治核心作用等9个方面工作,建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,激活体制机制。

(五)《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》。目的是在总结吸取历史经验和教训的基础上,针对当前出现的一些新情况新问题,对我省发展混合所有制经济进一步明确具体要求。文件明确了发展混合所有制经济的目的和具体要求,在实现途径上,强调方式多样、形式灵活、交叉持股、同股同权。文件强调要加强组织领导,规范操作,对稳妥推进员工持股工作进行了严格规范。

(六)《关于云南省国有企业分类监管的实施意见》。目的是为了解决我省国有企业普遍存在的目标多元化、定位不清、监督管理针对性不强的问题,同时也为了更好发挥国有资本的功能作用。文件将国有企业分为商业类和公益类,其中,商业类企业细分为商业一类和商业二类。在分类的基础上,实行分类改革、分类发展、分类监督和分类考核。

(七)《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》。目的是为了进一步增强我省国资监管的有效性、实效性,解决监管不到位、监管不力等问题,既充分发挥好各类监督职能的作用,又避免重复监督、多头检查。文件进一步规范并细化企业内部监督、外部监督、社会监督、责任追究等四方面工作,明确具体措施,确保筑牢“四道防线”、健全“六个机制”,织密国有资产“安全网”。